Критерії структурної реформи

Як відомо, Президент вніс до Парламенту проєкт «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» (№3711). А листом від 7.08.2020 до Генерального секретаря Ради Європи Марії Пейчинович-Бурич спікер Дмитро Разумков попросив висновок Венеціанської комісії щодо цього проєкту, і вже за місяць його було прийнято.

Як зазначається у висновку (п.26), проєкт №3711 передбачає суттєві зміни за п’ятьма основними напрямами:

• нові правила щодо структури та ролі Вищої ради правосуддя та щодо складу та статусу Вищої кваліфікаційної комісії суддів;
• створення конкурсної комісії для відбору членів ВККС;
• скасування раніше запровадженого скорочення складу ВС до 100 суддів;
• інтеграція суддів Верховного Суду України до ВС;
• дисциплінарне провадження.

Для розуміння контексту розробки та розгляду в Парламенті проєкту №3711 слід нагадати, що 23.07.2020 Уряд України та Європейський Союз уклали меморандум про взаєморозуміння. В ньому серед іншого йдеться про висновки ВК та додатки до них щодо критеріїв структурної реформи, які стосуються також «незалежності, доброчесності та ефективного функціонування судової системи».

Окремий меморандум з Міжнародним валютним фондом передбачає аналогічні зобов’язання, зокрема, створення:

• нової ВККС через прозору процедуру відбору, проведену конкурсною комісією, з міжнародною участю;
• комісії з питань етики з міжнародною участю для проведення одноразової оцінки доброчесності та етики членів ВРП.

Комісія з етики рекомендувала б відповідним органам влади звільнити членів ВРП, що не пройшли перевірки. Також було б створено пул попередньо відібраних кандидатів, з яких ці органи могли б обирати (призначати) членів ВРП.

Проєкт №3711 стосується лише першої частини цих зобов’язань. Українська влада оголосила про існування ще одного законопроєкту для виконання цих зобов’язань, який також буде переданий до ВК для отримання висновку.

Зараз досить широко дискутуються як положення проєкту №3711, так і зміст висновку. Втім, погляньмо на цей проєкт крізь призму принципу верховенства права, зокрема, такої його складової, як доступ до правосуддя.

Роль судівництва

Згідно з Угодою про асоціацію між Україною та ЄС у рамках співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки сторони надають особливого значення утвердженню верховенства права та укріпленню інституцій усіх рівнів у сфері управління загалом та правоохоронних і судових органів зокрема. Співробітництво буде спрямоване на зміцнення судової влади, підвищення її ефективності, гарантування її незалежності та неупередженості й боротьбу з корупцією (ст.14).

Як відомо, у доповіді «Верховенство права», яка була схвалена ВК на 86-му пленарному засіданні (25—26 березня 2011 року), наголошується, що роль судівництва є істотно важливою в державі, заснованій на верховенстві права. Судівництво є гарантом справедливості — основоположної цінності у державі, керованій правом. Судівництву належить бути незалежним та безстороннім (неупередженим). Незалежність означає, що судівництво є вільним від зовнішнього тиску і не контролюється іншими гілками влади, особливо виконавчою. Ця вимога є невід’ємною частиною основоположного демократичного принципу поділу влади. Судді не повинні зазнавати політичного впливу чи маніпуляції. Безсторонність означає, що судівництво навіть за зовнішніми ознаками не видається упередженим щодо результату справи. Необхідно, щоб слухання було справедливим і відкритим та щоб таке слухання і прийняття рішення у справі здійснювались упродовж розумного строку (пп. 54—56).

Вимога щодо розгляду справи впродовж розумного строку є невід’ємною складовою права на справедливий суд, закріпленого у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У цьому контексті слід зважити на практику Європейського суду з прав людини. Вимогою щодо розгляду справи впродовж розумного строку у ст. 6 Конвенції, як наголошує в низці своїх рішень ЄСПЛ, підкреслюється важливість правозастосування без відкладень, що можуть зашкодити його ефективності чи правдивості (рішення у справах «H. v. France», п.58; «Katte Klitsche de la Grange v. Italy», п.61). Стаття 6 §1 Конвенції зобов’язує держави-учасниці організовувати правові системи таким чином, аби забезпечити відповідність судів її вимогам. ЄСПЛ неодноразово підкреслював важливість правозастосування без відкладень, що можуть зашкодити його ефективності чи правдивості (рішення у справі «Scordino v. Italy, №1», п.224). Сукупність порушень держави створює судову практику, що несумісна з Конвенцією («Bottazzi v. Italy», п.22).

На думку ВК, принцип правовладдя (верховенства права) не передбачає вибору між моністичною та дуалістичною системами. Проте принцип pacta sunt servanda застосовується безвідносно до національного підходу в питанні співвідношення внутрішнього права і міжнародного. У будь-якому разі цілковита реалізація міжнародного права в національній системі є критично важливою. Коли міжнародне право є частиною національного, воно є зобов’язальним («Мірило правовладдя», дослідження №711/2013, ухвалено ВК на 10-му пленарному засіданні 11—12 березня 2016 року, п.48).

Недотримання розумних строків

Розумні строки розгляду справи судом віднесено до основних засад судочинства у Конституції України (ст.129).

У рішенні КС від 13.06.2019 №4-р/2019 наголошується, що, гарантуючи відповідно до ч.1 ст.55 Основного Закону право особи на судовий захист, Конституція визначає основні засади судочинства, метою закріплення яких є, зокрема, забезпечення неупередженості здійснення правосуддя судом, відповідність винесеного рішення верховенству права, а також своєчасне, ефективне та справедливе поновлення особи в правах протягом розумних строків (абз. 8 пп.2.3 п.2 мотивувальної частини).

Також КС звертає увагу на те, що забезпечення права на апеляційний перегляд справи — одна з конституційних засад судочинства — спрямоване на гарантування ефективного судового захисту прав і свобод людини і громадянина з одночасним дотриманням конституційних приписів щодо розумних строків розгляду справи, незалежності судді, обов’язковості судового рішення тощо (абз.13 пп.2.3 п.2 мотивувальної частини).

Крім того, єдиний орган конституційної юрисдикції обґрунтовано стверджує, що зазначені конституційні приписи спрямовані на забезпечення розумних строків розгляду справи (п.7 ч.2 ст.129 Основного Закону). Адже апеляційний перегляд будь-якого процесуального рішення, яким не вирішується справа по суті, призведе до затягування процесу, а отже до порушення розумних строків розгляду та вирішення справи по суті, що нівелює зміст права на доступ до правосуддя (абз.6 пп.2.2 п.2 мотивувальної частини рішення КС від 17.03.2020 № 5-р/2020).

Водночас в умовах катастрофічної нестачі суддівських кадрів реалізація принципу верховенства права в означеному аспекті є неможливою. Уже рік не працює ВККС. Результатом фактичного припинення її діяльності є «кадровий голод». Адже у державі уже не вистачає понад 30 % суддівських кадрів від загальної штатної чисельності. Звісно це негативно позначається на якості здійснення правосуддя, у тому числі в аспекті забезпечення права кожного на розгляд його справи судом упродовж розумного строку. Через це маємо надмірне навантаження на працюючих суддів, затягування розгляду справ. Як наслідок, адвокати та їхні клієнти тривалий час очікують на судові рішення, знижується і якість останніх тощо.

Загалом означене конвенційне право перестає бути ефективним та стає ілюзорним. А країна у свою чергу не лише зазнає суттєвих іміджевих втрат на міжнародній арені, а й ризикує отримати «червону картку» через недотримання нею взятих на себе зобов’язань.

Проте розумне навантаження, належна робоча інфраструктура й гарантія зайнятості як для суддів, так і для працівників судів мають дуже важливе значення для легітимності та гарної репутації судової системи. Ці заходи є важливими для запобігання корупції в судових органах. Саме на цьому наголошується в розд.V висновку Консультативної ради європейських суддів від 9.11.2018 №21 (2018) про запобігання корупції серед суддів.

Ключові позиції

Втім, цю проблему певною мірою може вирішити прийняття Верховною Радою законопроєкту №3711, якість якого, звісно, не є бездоганною. Однак ВК підтримала його і визначила як невідкладний.

Разом з тим слід пам’ятати, що висновок ВК стосується виключно проєкту №3711. І під час обговорення його положень слід узяти до уваги згадуваний висновок, ключові позиції якого дають підстави стверджувати таке.

Питання, що стосуються доброчесності членів ВРП, хоча і не повинні бути висвітлені в одному законі, але мають бути вирішені комплексно.

Співвідношення ВРП і ВККС у розрізі розмежування їхніх функціональних обов’язків є складним питанням, яке має також бути вирішене комплексно.

Іноземні експерти можуть виконувати виключно дорадчу функцію.

І останнє. Як слушно зауважила ВК, проєкт №3711 є лише маленьким кроком у правильному напрямку. За словами суб’єкта законодавчої ініціативи, цей проєкт урегульовує обмежене коло питань — лише нагальні. Більш широка реформа судової системи має бути передбачена окремим законом, у тому числі для виконання останніх зобов’язань України перед ЄС та МВФ (п. 74 висновку).

"Закон і Бізнес"