Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Ян Берназюк
У практиці діяльності адміністративних судів досить актуальним залишається питання забезпечення реалізації принципу обов’язковості судових рішень. Зазначене питання певним чином охоплює вже раніше висвітлені у публікаціях проблеми юридичної практики, зокрема, такі як «Процесуальні засоби забезпечення реалізації конституційної гарантії обов’язковості судового рішення в адміністративному судочинстві» та «Контроль за виконанням судового рішення в адміністративному судочинстві».
Основною конституційною засадою судочинства, серед іншого, є обов’язковість судового рішення (п. 9 ч. 2 ст. 129 Конституції України), що є однією із важливих складових принципу правової визначеності, а також права на справедливий суд, закріпленого, зокрема, у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
При цьому слід зазначити, що внесенні Законом № 1401-VIII від 2 червня 2016 р. зміни до Конституції України щодо правосуддя зумовили появу нових підходів до застосування принципу обов’язковості виконання судового рішення, зокрема, під час вирішення публічно-правових спорів.
Так, ч. 5 ст. 124 Конституції України у редакції, яка діяла до внесення зазначених вище змін, було передбачено, що судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України.
Натомість Законом № 1401-VIII від 2 червня 2016 р. Конституція України була доповнена ст. 129-1, положення якої визначають, що суд ухвалює рішення іменем України; судове рішення є обов’язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку; контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
Вказані конституційні положення знайшли своє продовження у Кодексі адміністративного судочинства України (КАС України), інших процесуальних кодексах, а також у Законі України «Про судоустрій і статус суддів». Так, ст. 2, ч. 2 ст. 14 КАС України та ч. 2 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» регламентовано, що судові рішення, які набрали законної сили, є обов'язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об'єднаннями на всій території України. При цьому, у ст. 370 КАС України додатково закріплено, що судове рішення, яке набрало законної сили, є обов’язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами; невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
Отже, однією з новел конституційної реформи у сфері правосуддя стало те, що повноваження стосовно здійснення контролю за виконанням судового рішення закріплені на рівні положень Основного Закону України; внесені зміни визначили, що обов’язковість судового рішення поширюється не лише на територію України; відповідальність за виконання судового рішення покладено на державу, а контроль за цим процесом – на суд, що виніс відповідне рішення.
Відтак, забезпечення виконання судових рішень в публічно-правових спорах покладається, у тому числі, на адміністративні суди, які, здійснюючи судовий контроль та застосовуючи інші процесуальні засоби, сприяють реалізації конституційної засади обов’язковості судового рішення.
На важливість належного виконання судового рішення неодноразово наголошував у своїх рішеннях Конституційний Суд України.
Так, у пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 червня 2009 року № 16-рп/2009 (справа щодо конституційності окремих положень Кримінально-процесуального кодексу України) Конституційний Суд України зазначив, що відповідно до положень Конституції України судові рішення є обов'язковими до виконання; обов'язковість рішень суду є однією із основних засад судочинства, яка гарантує ефективне здійснення правосуддя; виконання всіма суб'єктами правовідносин приписів, викладених у рішеннях суду, які набрали законної сили, утверджує авторитет держави як правової. З огляду на це, посилення судового контролю за виконанням судових рішень та наділення суду з цією метою правом накладати штрафні санкції є заходом для забезпечення конституційного права громадян на судовий захист.
Крім того, у Рішенні від 26 червня 2013 р. № 5-рп/2013 (справа щодо офіційного тлумачення положень п. 2 ч. 2 ст. 17, п. 8 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 50 Закону України «Про виконавче провадження») Конституційний Суд України зазначив, що право на судовий захист є конституційною гарантією прав і свобод людини і громадянина, а обов'язкове виконання судових рішень – складовою права на справедливий судовий захист (абзац 5 п.п. 2.1 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 26 червня 2013 року № 5-рп/2013); набрання судовим рішенням законної сили є юридичною подією, з настанням якої виникають, змінюються чи припиняються певні правовідносини, а таке рішення набуває нових властивостей; основною з цих властивостей є обов'язковість - сутнісна ознака судового рішення як акта правосуддя (підпункт 2.4 мотивувальної частини Рішення від 23 листопада 2018 року № 10-р/2018); невід’ємною складовою права кожного на судовий захист є обов’язковість виконання судового рішення. Це право охоплює, зокрема, законодавчо визначений комплекс дій, спрямованих на захист і відновлення порушених прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави (пункт 2 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2012 р. № 18-рп/2012); невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом (пункт 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11-рп/2012).
Конституційний Суд України у Рішенні від 26 червня 2013 року взяв до уваги практику Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ), який, зокрема, в пункті 43 рішення у справі «Шмалько проти України» (заява № 60750/00) вказав, що право на виконання судового рішення є складовою права на судовий захист, передбаченого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, для цілей якої виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина судового розгляду (пункт 43).
За позицією Конституційного Суду України, висловленою у Рішенні від 15 травня 2019 року № 2-р(II)/2019 (справа щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч. 2 ст. 26 Закону України «Про виконавче провадження» (щодо забезпечення державою виконання судового рішення)) судовий захист прав і свобод людини і громадянина необхідно розглядати як вид державного захисту прав і свобод людини і громадянина, і саме держава бере на себе такий обов'язок відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України (абзац 15 п. 3 мотивувальної частини Рішення від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002); право на судовий захист є гарантією реалізації інших конституційних прав і свобод, їх утвердження й захисту за допомогою правосуддя (абзац 8 п. 2.1 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 23 листопада 2018 року № 10-р/2018). Отже, як випливає з наведеного, держава повинна повною мірою забезпечити реалізацію гарантованого ст. 55 Конституції України права кожного на судовий захист.
Конституційний Суд України наголосив, що забезпечення державою виконання судового рішення як невід'ємної складової права кожного на судовий захист закладено на конституційному рівні у зв'язку із внесенням Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII змін до Конституції України та доповненням її, зокрема, ст. 129-1, ч. 2 якої передбачено, що держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.
Також, Конституційний Суд України, взявши до уваги ст. ст. 3, 8, ч. ч. 1, 2 ст. 55, ч. ч. 1, 2 ст. 129-1 Конституції України, свої юридичні позиції щодо визначення виконання судового рішення складовою конституційного права на судовий захист, дійшов висновку, що держава, створюючи належні національні організаційно-правові механізми реалізації права на виконання судового рішення, повинна не лише впроваджувати ефективні системи виконання судових рішень, а й забезпечувати функціонування цих систем у такий спосіб, щоб доступ до них мала кожна особа, на користь якої ухвалене обов'язкове судове рішення, у разі, якщо це рішення не виконується, у тому числі державним органом.
Конституційний Суд України наголосив, що визначений у законі порядок забезпечення державою виконання судового рішення має відповідати принципам верховенства права та справедливості, гарантувати конституційне право на судовий захист; невиконання державою позитивного обов'язку щодо забезпечення функціонування запроваджуваної нею системи виконання судових рішень призводить до обмеження конституційного права на судовий захист та нівелює його сутність.
Крім того, у Рішенні від 15 травня 2019 р. № 2-р(II)/2019 Конституційний Суд України з посиланням на практику ЄСПЛ підкреслив, що визначене статтею 6 Конвенції право на суд було б ілюзорним, якби правова система держави допускала, щоб остаточне обов’язкове судове рішення не виконувалося на шкоду одній зі сторін; саме на державу покладено позитивний обов’язок створити систему виконання судових рішень, яка була б ефективною як у теорії, так і на практиці, і гарантувала б їх виконання без неналежних затримок; ефективний доступ до суду включає право на те, щоб рішення суду було виконане без невиправданих затримок; держава і її державні органи відповідальні за повне та своєчасне виконання судових рішень, які постановлені проти них (пункт 43 рішення у справі «Шмалько проти України», заява № 60750/00; пункт 84 рішення у справі «Валерій Фуклєв проти України», заява № 6318/03; пункт 64 рішення у справі «Apostol v. Georgia», заява № 30779/04; пункти 46, 51, 54 рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», заява № 40450/04).
На підставі аналізу ст. ст. 3, 8, ч. ч. 1, 2 ст. 55, ст. 129, ч. ч. 1, 2 ст. 129-1 Конституції України у їх системному зв’язку, Конституційний Суд України у Рішенні від 15 травня 2019 р. № 2-р(II)/2019 констатував, що обов’язкове виконання судового рішення є необхідною умовою реалізації конституційного права кожного на судовий захист, тому держава не може ухилятися від виконання свого позитивного обов’язку щодо забезпечення виконання судового рішення задля реального захисту та відновлення захищених судом прав і свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави.
Конституційний Суд України, зробивши висновок, що принцип поділу влади (стаття 6 Конституції України) очевидно зазнає порушення, якщо законодавчий орган своїм актом тимчасово зупиняє виконання остаточних судових рішень, визнав неконституційними положення Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-IX, які унеможливлювали здійснення Державною казначейською службою України безспірного списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду до 1 січня 2021 року.
Отже, обов’язковість виконання судового рішення є важливою складовою права особи на справедливий суд, що гарантоване ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, та однією з основних засад судочинства, визначених ст. ст. 129, 129-1 Конституції України, ст. ст. 2, 14, 370 КАС України та ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Для удосконалення гарантій забезпечення виконання судового рішення, зокрема, в публічно-правових спорах, необхідно порівняти ці гарантії з тими, що передбачені Конституцією та законами України для забезпечення виконання рішень Конституційного Суду України.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 147 Конституції України діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов’язковості ухвалених ним рішень i висновків.
Частинами 1 та 2 ст. 97 Закону України «Про Конституційний Суд України» передбачено, що суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов’язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку. Суд може вимагати від відповідних органів письмове підтвердження виконання рішення, додержання висновку.
Важливо, що у Рішенні Конституційного Суду України від 20 грудня 2018 р. № 13-р/2018 зазначено, що Конституцією України встановлено, що рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов’язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені (стаття 151-2); рішення Конституційного Суду України незалежно від того, визначено в них порядок і строки їх виконання чи ні, є обов’язковими до виконання на всій території України; органи державної влади, органи Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, посадові та службові особи, громадяни та їх об’єднання, іноземці, особи без громадянства повинні утримуватись від застосування чи використання правових актів або їх положень, визнаних неконституційними; рішення Конституційного Суду України мають пряму дію і для набрання чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади; додаткове визначення у рішеннях, висновках Конституційного Суду України порядку їх виконання не скасовує і не підміняє загальної обов’язковості їх виконання (абзаци 2, 3, 6 п. 4 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 2000 року № 15-рп/2000).
Отже, правовий механізм забезпечення виконання рішень єдиного органу конституційної юрисдикції включає ряд гарантій, серед яких визначення, що рішення Конституційного Суду України мають пряму дію і для набрання чинності не потребують підтверджень; можливість встановлення Судом порядку і строків виконання своїх рішень; право Конституційного Суду України встановити контроль за виконанням прийнятих рішень шляхом, зокрема, зобов’язання відповідних субʼєктів владних повноважень вчинити конкретні дії, спрямовані на виконання рішення, додержання висновку тощо.
Стосовно механізму забезпечення виконання судових рішень в публічно-правових спорах слід зазначити, що КАС України закріплює ряд спеціальних процесуальних засобів забезпечення реалізації конституційного принципу обов’язковості судового рішення.
Зокрема, на підставі аналізу положень КАС України можна виокремити такі основні процесуальні засоби, за допомогою яких адміністративний суд забезпечує належне виконання судового рішення, яке набрало законної сили: 1) роз’яснення судового рішення (ст. 254); 2) судовий контроль за виконанням судового рішення (ст. ст. 382, 383); 3) заміна сторони виконавчого провадження (ст. 379); 4) поновлення пропущеного з поважних причин строку пред’явлення виконавчого листа до виконання (ст. 376); 5) відстрочення чи розстрочення виконання судового рішення, зміна чи встановлення способу і порядку виконання (ст. 378); 6) зупинення виконання судових рішень лише у виключних випадках (ст. 375); 7) застосування як преюдиційних обставин, встановлених у судовому рішенні, що набрало законної сили, під час судового розгляду іншої справи (ч. 4-7 ст. 78) тощо.
Згідно з позицією, що сформована Верховним Судом у постанові від 27 грудня 2019 року у справі № 757/42871/15-а (справа стосується процесуальних питань гарантування виконання судового рішення), суд повинен враховувати, зокрема, принцип пріоритетності застосування норм Конституції України над іншими нормативно-правовими актами (ст. 3, 7 КАС України); принцип верховенства права, з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (ст. 8 Конституції України, ст. 6 КАС України та ч. 1 ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»); принцип пріоритетності застосування та обов’язковості міжнародних договорів, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України (ст. 9 Конституції України, ст. 3, 7 КАС України та ст. 15 Закону України «Про міжнародні договори»).
Важливо також, що для реалізації конституційної засади обов’язковості судового рішення ст. 372 КАС України визначені спеціальні механізми, зокрема зазначено, що у разі необхідності спосіб, строки і порядок виконання можуть бути визначені у самому судовому рішенні. Так само на відповідних суб’єктів владних повноважень можуть бути покладені обов’язки щодо забезпечення виконання рішення.
Водночас проблема забезпечення виконання судового рішення, яке набрало законної сили, зокрема, у публічно-правових спорах, досить гостро постає у сучасних реаліях, про що свідчать чисельні звернення до ЄСПЛ.
Так, аналіз практики ЄСПЛ, сформованої лише протягом 2020 року вказує на те, що виконання судових рішень залишається одним з найпоширеніших проблемних питань, з яким звертаються до цього Суду.
Такими проблемами є, як правило, невиконання або несвоєчасне виконання постановленого на користь особи рішення суду та відсутність ефективного засобу правового захисту у національній правовій системі; крім того, досить часто Суд у таких справах констатує порушення пункту 1 статті 6 Конвенції (право на справедливий суд) у поєднанні зі статтею 1 першого Протоколу до Конвенції (захист права власності), а також порушення статті 13 Конвенції (право на ефективний засіб правового захисту) (рішення ЄСПЛ від 14 січня 2020 року у справі «Andreyev v. Russia» (заява № 28852/06); від 28 січня 2020 року у справі «Yunusova v. Russia» (заява № 5489/10); від 04 лютого 2020 року у справі «Shibayeva v. Russia» (закон № 13813/06); від 10 березня 2020 року у справі «Indayeva and Sultanov v. Russia» (заяви № 58821/08 та 18360/13); від 16 січня 2020 року у справі «Sinadinovska v. North Macedonia» (заява № 27881/06); від 11 лютого 2020 року у справі «Shmatova and others v. Russia» (заява № 36539/08); від 20 лютого 2020 року «Livančić and others v. Bosnia and Herzegovina» (заява № 15313/15); від 20 лютого 2020 року у справі «Vučenović and Malkoč v. Bosnia and Herzegovina» (заяви № 17760/16 та 57495/17); 20 лютого 2020 року у справі «Pramenković and others v. Bosnia and Herzegovina» (заяви № 44114/16 та № 47031/16); від 05 березня 2020 року у справі «Kladničanin v. Serbia» (заява № 137/10); від 2 липня 2020 року у справі «Dmytrenko and Bezdorozhniy v. Ukraine» (заяви № 59552/11 та № 7096/12), а також від 8 жовтня 2020 року у справі «Gogić v. Croatia» (заява № 1605/14).
У цьому контексті також важливо згадати рішення ЄСПЛ у справі «Бурмич та інші проти України» (заява № 46852/13), яке є продовженням пілотного рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» (заява № 40450/04). У цьому рішенні ЄСПЛ зазначив, що в рамках процедури пілотного рішення одним із найважливіших завдань є спонукання держави-відповідача до запровадження засобу юридичного захисту для всіх потерпілих від системного порушення, а відповідальність за надання відшкодування обов`язково покладатиметься на національні органи влади.
У справі «Бурмич та інші проти України» заявники скаржилися на невиконання або тривале невиконання рішень національних судів, ухвалених на їхню користь, і з цих підстав стверджували про порушення Україною їхніх прав, гарантованих статтями 6, 13 Конвенції, а також статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ відзначив, що порушені заявниками питання вже вирішувалися у згаданому пілотному рішенні від 15 жовтня 2009 року у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», проте Україна не забезпечила ефективного виконання цього рішення, що зумовило лише зростання кількості аналогічних заяв.
На необхідності системного підходу до вирішення адміністративними судами проблем, піднятих у рішенні ЄСПЛ у справі «Бурмич та інші проти України», акцентовано увагу, зокрема, в окремій думці судді Верховного Суду від 12 лютого 2019 року у справі № 240/4937/18, де вказується на необхідність максимального забезпечення судом у кожній справі та, особливо, зразковій, дотримання принципу обов'язковості судового рішення, оскільки невиконання рішень суду призводить до зниження довіри до судової влади, а також посилює переконання того, що вирішити спір (правову проблему), використовуючи звернення до суду, є неефективним.
З метою вирішення досліджуваної проблеми Україною вживаються заходи, спрямовані, зокрема, на розв’язання системних недоліків вітчизняної правової системи, які, у тому числі, є перешкодою для реалізації конституційного принципу обов’язковості судових рішень.
На це звертає увагу І. Черногоренко, який, з посиланням на Програму Кабінету Міністрів України (ціль 12.4), зазначає, що однією зі своїх цілей Уряд України визнав надання юридичного захисту людині, яка опинилась у складній життєвій ситуації. При цьому серед індикаторів досягнення вказаної цілі визначене розв’язання 80 проблем, констатованих у рішеннях ЄСПЛ у справах щодо України, до найбільш поширених з яких належить саме невиконання рішень національних судів; наявність цієї проблеми свідчить про те, що держава не виконує рішення, які винесені її іменем, проти неї, тому невиконання рішень національних судів є однією з найбільш відомихнегативних асоціацій з Україною в європейській спільноті.
Крім того, доречним є зауваження судді Верховного Суду Д. Гудими про те, що суди не менше ніж стягувачі потребують того, щоб судові рішення були належно виконані, а права особи, яка звернулася до суду, були захищені ефективно, а також думка судді Верховного Суду О. Ступак: у разі, коли громадяни спостерігають те, що держава дозволяє собі не виконувати судові рішення, це сприймається як норма поведінки, що у подальшому призводить до зволікання громадянами, які виступають боржниками у цивільних справах, у виконанні судових рішень у таких справах.
У свою чергу П. Пушкар зазначив, що питання виконання Україною рішень національних судів це проблема не тільки слідування нашим зобов'язанням перед Радою Європи, а й виконання міжнародних євроінтеграційних намірів України – Угоди про асоціацію з ЄС, а також партнерства з НАТО. В розпорядженні Комітету Міністрів Ради Європи є інформація про те, що нинішній рівень виконання судових рішень становить 2,6%.
Вирішенню проблеми забезпечення реалізації конституційного принципу обов’язковості судових рішень, зокрема, у публічно-правових спорах, у значній мірі сприяє новий підхід, яким запроваджено судовий контроль за виконанням судового рішення, що визначений з метою реалізації ст. 129-1 Конституції України у ст. 382 КАС України.
Так, ст. 382 КАС України передбачає дві форми судового контролю за виконанням судового рішення – зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання рішення суду та накладення на керівника суб’єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штрафу у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Як справедливо звертає увагу Н. Мамченко, до спеціальних способів здійснення судового контролю в адміністративному судочинстві також належить визнання відповідно до ст. 383 КАС України протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені суб’єктом владних повноважень – відповідачем на виконання такої постанови суду або на порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.
А. Авторгов вважає, що доцільним було б запровадити обов’язковий та безальтернативний для всіх адміністративних справ контроль за виконанням судових рішень в публічно-правових спорах, в частині подання суб’єктом владних повноважень звіту про виконання судового рішення. Крім того, пропонує: запровадження законодавчих змін стосовно альтернативного викладення судових рішень зобов’язального характеру; їх «монетизації», у випадку неможливості виконання; запровадження астренту (з фр. L'astreinte; від лат. Adstringere – примус) – різновид грошового штрафу, визначеного судом, на випадок невиконання боржником зобов'язання, встановленого судовим рішенням, що є додатковим фінансовим заходом для стимулювання виконання судових рішень; встановлення абсолютного судового контролю адміністративних справах, що у сукупності має сприяти реалізації принципу обов’язковості виконання судових рішень і дасть стягувачу та виконавцю певні процесуальні важелі для їх реального виконання.
Серед інших обґрунтованих пропозицій щодо вирішення проблеми забезпечення виконання судових рішень у публічно-правових спорах можна виділити такі, запропоновані Головою Верховного Суду В. Данішевською, як вжиття заходів, спрямованих на те, щоб добровільне виконання судового рішення було значно дешевшим від примусового; створення умов для здійснення негативного репутаційного впливу на боржника (Третій щорічний форум «Виконання рішень національних судів в Україні»: підсумки обговорення).
Висновки:
